文章來源：中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所 作者：姜文來 點擊數： 345 次 發布時間：2014-10-15 【字體：大 中 小】
1 我國農業用水權進展
水權問題由來已久，特別是在水資源比較短缺的地區，更早地涉及到水權內容，只是當時不用“水權”這個詞匯，而是以水的使用權分配形式體現。我國從2000年以后，關于水權的研究呈現“井噴式”態勢，經過14年的研究和實踐，水權研究成果無論從深度、廣度都有突破性進展，特別是在實踐領域，進行了有益嘗試，獲得了比較令人滿意的成果。
對于水權概念，目前學術界尚無統一認識，可以說是百家爭鳴，百花齊放。如汪恕誠認為水權是水資源的所有權和使用權，劉斌認為水權是一種長期獨占水資源使用權的權利。筆者認為水權是指水資源稀缺條件下人們有關水資源的權利的總和，其最終可以歸結為水資源的所有權、經營權和使用權。
在水權分類上，盡管沒有工業用水權、農業用水權、生活用水權等分類，但眾多的學者特別關注農業用水相關的權益保障問題。其主要原因是兩個，一是現在我國農業用水占總用水量60%以上，農業用水效率還有很大的提升空間，用最少的水生產更多的農產品成為大家的共識，提高農業用水效率是農業節水的重大命題；二是隨著城市和工業的發展，用水量大增，農業用水轉為非農用水的數量在增加，空間在擴展，如何保障農業用水維護糧食安全成為社會必須認真處理的重大資源環境問題。因此，有必要對農業用水權進行重點研究。所謂農業用水權，是農業用水權利的總和，主要包括所有權、經營權、使用權和轉讓權等。
農業用水權是水權制度重要組成部分。近年來，國家對水權制度建設非常重視。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出“建立國家初始水權分配制度和水權轉讓制度”， 2011年中央一號文件提出“建立和完善國家水權制度，充分運用市場機制優化配置水資源”。 2012年國務院三號文件提出“建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源”。《國家農業節水綱要（2012—2020年）》提出“有條件的地區要逐步建立節約水量交易機制，構建交易平臺，保障農民在水權轉讓中的合法權益。” 十八屆三中全會決定明確提出，“發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”。
2002年，甘肅省張掖市在臨澤縣梨園河灌區和民樂縣洪水河灌區試行水票交易制度，張掖市根據國家分給6.3億立方米的用水總量，將其逐級分配到各縣、鄉、用水戶，用水戶擁有“水票”，“水票”可以流通交易，農業、工業用水交易價格不超過基本水價3倍和10倍。2003年開始寧夏、內蒙古分別開展黃河水權轉換工作試點，即工業企業投資灌區節水改造，由于罐區用水效率提高，將減少用水量，將節約的水（亦即渠道滲漏的水）轉讓給工業企業，從而實現了農業用水向工業用水的轉變，截至2012年底兩區水權交易項目合計已達到39個，內蒙30個項目平均交易價格8.39元/立方米，寧夏9個項目平均4.61 元/立方米。2007年寧夏出臺《寧夏回族自治區節約用水條例》，明確規定新上工業項目沒有取水指標的，必須進行水權轉換，從農業節水中等量置換出用水指標。從法律的角度確保農業用水向工業用水的轉變，農業水權的轉換有了法律依據。
2 農業用水權特征
農業用水權盡管是水權重要組成部分，但有其自己的特征，了解這些特征，才能正確地對農業用水確權。農業用水權特征主要表現在以下5個方面。
第一，農業用水水權“多重性”，《中華人民共和國水法》規定：水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用。農業用水包括國家所有的水，也包括集體經濟組織修建的水庫的水，集體經濟組織修建的水庫的水使用權是集體經濟組織，很明確，而國家的水的使用權并沒有進一步規定，農業水權在法律層面上具有“二重性”，既有國家賦予的，也有集體經濟組織賦予的。農業用水還包括降水，這降水既不屬于國家也不屬于集體經濟，因此農業用水水權具有“多重性”。
第二，農業用水水權“外部性”。農業用水權“外部性”是通過農業多功能性而傳遞的。農業多功能性是指農業具有提供農副產品、促進社會發展，保持政治穩定、傳承歷史文化、調節自然生態、實現國民經濟協調發展等功能。農業用水的服務對象不僅僅是農民，還具有其他的功能，這種功能的實現需要農業用水的支撐，因此，農業用水水權具有外部性。
第三，農業用水權確權“困難性”。同森林、草地、土地相比，農業用水確權要困難得多。其困難主要表現在，其一降水的不穩定性，導致每年的水資源來水量是不確定的，需要根據每年的來水量確定農業用水水權；其二流動性，水資源同草地等資源相比，具有流動性，甚至可以跨流域調水，流動性增加農業用水確權困難；第三轉化性，地表水、地下水、降水相互轉換，增加了農業用水確權的困難。
第四，農業用水權實現 “高成本性”。同土地等資源相比，農業用水權實現具有高成本性，主要表現在監督成本、管理成本、交易成本和硬件成本。硬件成本要實現農業水權準確的度量，需要有完善的“量水器”，我國土地經營以一家一戶為主體，土地零碎分散，如果都裝“水表”成本很高，此外，監督成本、管理成本和交易成本也不低，要實現農業水權不能不考慮其可持續性，高成本是可持續的重要障礙。
第五，農業用水權“非排他性”。農業用水權在一定條件下具有“非排他性”，理論上農業用水歸國家或集體經濟組織所有，實際上在運作的時候歸部門或地方所有，導致水資源優化配置很難實現，加劇用水的無序性。在農業用水中，也出現“退水”現象，上游灌溉用水“退水”下游仍然可以用來灌溉，并非一次性用完就廢棄。農業用水權“非排他性”導致農業用水確權和維權障礙。
3 我國農業用水權制度存在的問題
農業用水權對農民和國家糧食安全來說都占有重要地位，但縱觀我國農業用水權制度，還存在許多問題，主要表現在：
（1）農業用水權法律地位不清
2002年10月1日實施的《中華人民共和國水法》，是合理開發、利用、節約和保護水資源，防治水害，實現水資源的可持續利用，適應國民經濟和社會發展的需要的法律，該法規定了一系列制度，如水資源規劃制度、水資源調查評價和論證制度、水量分配制度、水資源調度制度、總量控制與定額管理相結合的制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、農業灌溉水源、供水水源和灌排工程設施占用補償制度、水事糾紛處理制度、水政監察制度等，盡管這些制度與農業用水權密切相關，但沒有從權屬上界定農業用水權，甚至連“水權”的字樣都沒有提到。農業用水權法律地位不清，沒有相關的法律進行規范。
（2）農業用水權轉讓農民權益保障不健全
農業用水權具有普遍性，凡是涉及到農業用水的地方，都涉及到農業用水權。但縱觀農業用水權轉讓的案例，區域性特征明顯，主要發生了區域水資源供需矛盾緊張地區，如內蒙古、寧夏和甘肅，其共同點是農業用水效率不高，工業和城市需水量大，需要通過農業用水“農轉非”來實現。目前通用的做法就是將節約的水作為轉讓水量進行轉讓，在轉讓過程中，農民的權益暫時沒有受到沖擊（沒有影響到灌溉），至于農民的其他權益則關注不足。如農業用水的機會成本問題，假設農業用水暫時不轉讓，待未來轉讓，其收益可能更高，但目前轉讓過程中對此缺乏考慮，在某種程度上農民的權益可能受到沖擊，只是目前農民沒有提出此要求。
（3）農業用水權轉讓立法落后于實踐
農業用水權轉讓需要法律做保障。目前，有關農業用水權轉讓的適用法規僅僅是《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院460號令），該條例第二十七條規定：“依法獲得取水權的單位或者個人，通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內，經原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節約的水資源，并到原審批機關辦理取水權變更手續。具體辦法由國務院水行政主管部門制定。”但在實踐層次上，農業用水權的轉讓已經遠遠地突破這種形式，如甘肅省張掖市在臨澤縣梨園河灌區和民樂縣洪水河灌區試行水票交易制度，2000年浙江省義烏市和東陽市、慈溪和紹興等開展的水權交易，也直接或間接地涉及到農業用水權的轉讓，都缺乏法律依據。農業用水權的轉讓相關法律落后于實踐需求，彌補這塊短板迫在眉睫。
（4）農業用水權基礎工作非常薄弱
實現農業用水權需要系列基礎性工作支撐，如農業用水權分配技術，農業用水權確認的方法和法律支撐，農業用水權交易制度，農業用水權監管制度，農業用水監測預報系統，農業用水權評估技術，等等。目前，實現農業用水權基礎性工作極端薄弱，就連“農業用水權”基本內涵都沒有形成共識，雖然在其他方面也進行了有益的嘗試，但和完善的農業用水權支撐體系相比，差距很大。以農業用水權分配技術為例，現在我們做的大量基本工作是將水量分配給省、市，農業用水權的分配包含在水量分配之中，沒有進行細分，至于何時將農業用水權分到千家萬戶，如何將將其分到千家萬戶，涉及到復雜的具體工作，目前連研究工作都很薄弱，實踐成果更是少之又少。
4 我國農業用水權展望與建議
4.1 我國農業用水權展望
農業用水權有其特殊性，盡管目前農業用水權制度存在不少問題，但展望農業用水權未來，存在以下趨勢。
（1）農業水權意識提升加快
意識是決定事物的發展方向。隨著經濟和社會的迅速發展，對水資源的剛性需求不斷增加，人們將解決水資源短缺的目光向農業用水聚焦。同時，農業用水作為農業生產的基本生產資料、農民增收的重要戰略性資源，為了國家糧食安全和維護農民的利益，國家和農民將更加重視農業水權，農業水權意識將迅速提升，對于提升農民保護農業用水、節約用水意識有積極的推動作用。
（2）農業用水權管理是我國農業用水管理戰略性方向
從目前農業用水權實踐效果來看，農業用水權在配置水資源高效利用方面具有重要的作用。如寧夏、內蒙農業水權轉移給工業企業后，通過渠道防滲措施提高了農業用水效率，沒有影響農業生產，同時解決了工業用水增長的問題，創立了工業農業“雙贏”的新局面，為當地經濟發展做出了重要貢獻；甘肅省張掖市農民水票交易實踐，促進了農民節水意識的提升，也提高了農業用水效率。未來我國農業用水管理，將向農業用水權屬管理轉變，這是農業用水管理戰略性方向。但我們也必須清楚地認識到，這需要一個漸進的過程，需要經過不斷的探索和試點后才能逐步完善，切記盲目推進。
（3）農業用水權制度將加速完善
目前，盡管在實踐層面出現了農業用水權轉移的成功案例，但距離建設農業用水權制度體系還有很大距離。隨著水權制度建設的不斷完善，農業水權制度將隨著水權制度建設同步推進。由于我國水資源緊缺，農業用水占總用水量60%以上，農業用水“農轉非”現象將更加普遍和加劇，農業水權向工業或城市轉移將加速，農業用水權制度建設具有現實的推動力，農業水權制度建設將加速完善。
（4）農業用水權支撐體系逐步扎實
農業用水權實現需要系列支撐條件，隨著農業水權意識的提升，農業用水權制度的完善和國家高度農業水權，支撐農業用水權體系將逐步完善，并且向可操作性轉變。
（5）農業用水權理論和實踐成果將更加豐富
隨著農業用水權需求不斷提升，一些理論和實踐層次方面的問題被高度重視，促進農業用水權理論將聚焦一批相關專家進行深入研究，在實踐層面，各將進行各種不同形式的探索，將出現一批農業用水權理論和實踐成果，為推進農業用水權制度奠定基礎。
4.2 我國農業用水權建議
（1）建立我國“農業用水紅線制度”
“水利是農業的命脈”，足夠的農業用水是維護我國的糧食安全的關鍵。盡管我國農業用水量整體趨于穩定，但每年農業缺水300億立方米，因干旱多年平均減少糧食產量300億公斤左右。農業用水向非農轉變的趨勢明顯加大，主要表現在在經濟發達地區和水資源緊缺地區。在農業用水權可交易的條件下，農業用水向效益高的非農轉移將更加明顯，為了國家安全，保障國家農產品安全所需要的最低農業用水的數量是必須的，這最低量就是農業用水的紅線，建立我國“農業用水紅線制度”有必要性和緊迫性。作者曾粗略地估算農業用水紅線為3700-3900億立方米，平均為3800億立方米，這是一個很保守的估計，需要進一步的研究和論證。建議國家早日開展“農業用水紅線制度”相關工作，確保國家農產品安全。
（2）推進我國農業用水權研究
目前，農業用水權轉移在局部地區發展勢頭較快，缺水地區將解決水短缺聚焦在農業用水上，農業用水權轉移成為農業用水重要課題。然而，我國農業用水權研究很薄弱，難以適應農業用水權的現實需要，迫切針對農業用水權開展系列的研究工作，滿足農業用水權的需求。建議相關部門推進農業用水權研究。
（3）積極穩妥地推進農業用水權
農業用水權制度尚不完善，建立完善的農業用水權制度體系還需要很長時間。我們既要看到農業用水權有利因素，也要實事求是對面對推進農業水權面臨的困難，積極地創造條件，積極穩妥地推進農業水權的實踐，建立農業用水權制度體系，通過農業用水權權屬管理實現農業用水的高效配置，為現代農業的發展奠定基礎。
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