文章來源：中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所 作者：王秀芬 點擊數： 286 次 發(fā)布時間：2014-11-25 【字體：大 中 小】
2004年中央一號文件首次提出“加快建立政策性農業(yè)保險制度，選擇部分產品和部分地區(qū)率先試點，有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農戶給予一定的保費補貼”，標志著我國農業(yè)保險試點工作正式展開。從2007年起，中央開始實施農業(yè)保險財政補貼政策，且不斷加大補貼力度，農業(yè)保險在財政補貼政策的支持下得到了蓬勃發(fā)展。然而，農業(yè)保險的發(fā)展勢頭雖然很好，但還處于初始階段，仍然是涉農保障體系中較薄弱的環(huán)節(jié)之一，在農業(yè)保險的財政補貼方面存在一系列問題。
一、目前農業(yè)保險財政補貼機制存在的問題
1.補貼品種少、區(qū)域小、保障水平低
首先，農業(yè)保險參保品種不多，與國外存在較大差距。截至2013年，中央財政補貼的農業(yè)保險品種包括水稻、玉米、小麥、油料作物和棉花、馬鈴薯、青稞、能繁母豬、奶牛、育肥豬保險、森林保險、牦牛、藏系羊、天然橡膠等共15種，與種植業(yè)相關的品種只有9種，而我國的農作物品種數以百計，除上述品種外，大部分農作物品種的風險依然是完全裸露，與美國150多個農作物補貼品種相比，有不小的差距。其次，參保區(qū)域偏少。從種植業(yè)保險來看，2012年承保主要糧油棉作物面積約占到全國播種面積的40%，與“廣覆蓋”的目標還存在較遠距離。第三，保障水平較低。目前農業(yè)保險的保障程度原則上以補貼承保對象的物化成本為主，以保障農民災后恢復生產為出發(fā)點，實行低保額的初始成本保險，保障水平不足。
2.補貼政策和險種的差異化效果不明顯
盡管近兩年中央財政對東部地區(qū)和中西部地區(qū)的保費補貼比例實行了差別化政策，即東部地區(qū)為35%，中西部地區(qū)為40%，但這種差異還不足以彌補東部和中西部地區(qū)開展農業(yè)保險的財力差距。此外，目前我國農業(yè)保險僅設計了成本保險，而實際上，由于不同農戶會表現(xiàn)出不同的風險偏好，進而產生不同的保險需求，這就決定了農業(yè)保險的保障水平應該是多水平、多層次的。單一的保障水平使得農戶只能作出是否購買這種保險的選擇，而缺乏根據自己的風險偏好自主選擇投保方案的機會，因而限制了農戶的農業(yè)保險需求。
3.保費補貼比例偏高
在我國，各級政府提供的農業(yè)保險保費補貼一般為保費的80%，有的地方補貼比例高達90%，甚至在少數地方，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村一級考慮到一家一戶宣傳農業(yè)保險、收取為數不多的保險費太麻煩，干脆替農戶繳納應該由農戶該繳的10%-20%的保費。因此，我國農業(yè)保險保費補貼比率為80%-100%，這與全球保費補貼平均為44%（加上管理費補貼和再保險補貼，平均為68%）的水平相比，保費補貼比例是全球偏高的。
4.缺乏對經營管理費、再保險的補貼和巨災風險基金的支持
農業(yè)保險的順利發(fā)展不僅僅要有農戶對農業(yè)保險的有效需求，而且還要有經營農業(yè)保險的保險公司對農業(yè)保險產品的有效供給。由于農業(yè)保險產品的特殊性，使得經營農業(yè)保險的成本和風險均較其他保險產品大，為此需要對經營農業(yè)保險的保險公司提供一定數量的補貼，以保證農業(yè)保險經營農業(yè)保險的積極性。此外，農業(yè)保險的高風險性決定了農業(yè)再保險的勢在必行，政府主導下的農業(yè)巨災風險基金的建立是應對農業(yè)巨災風險的必由之路，而目前我國在這幾方面的實質進展較慢，不利于農業(yè)保險的健康發(fā)展。
二、農業(yè)保險補貼機制設計原則
針對我國目前財政補貼政策存在的問題，財政補貼機制的設計應遵循如下六大原則：
1.宏觀目標和微觀目標兼顧的原則
我國目前農業(yè)保險保費補貼遵循的是“低保障，廣覆蓋”的原則，實行低保障的初始成本保險，這一原則主要是從政府角度制定的，一方面是考慮國家糧食安全的需要，另一方面是考慮國家財政負擔能力，而從參保人（農戶）角度考慮的較少，即低保障的初始成本保險能否滿足農戶的需要。應對不同區(qū)域農戶的農業(yè)保險需求經過充分調研和分析，兼顧國家宏觀政策目標和農戶自身現(xiàn)實需求的目標，因地制宜地確定適合不同區(qū)域的農業(yè)保險補貼機制。
2.區(qū)域差異性原則
由于我國各省、自治區(qū)、直轄市經濟發(fā)展水平、區(qū)域優(yōu)勢、氣候條件、產業(yè)結構、收入水平等都存在著巨大的差別，在農業(yè)保險的財政補貼機制設計中，應允許各地因地制宜地確定政策性農業(yè)保險項目的范圍、種類和保障水平，以及對政策性農業(yè)保險的補貼原則和標準等。
3.階段性原則
無論從補貼品種、還是補貼標準來看，我國都尚處于政策性農業(yè)保險試點（開展）的初期階段，應針對農業(yè)保險發(fā)展初級階段的特點，制定相應的財政補貼機制，包括補貼范圍、種類及標準等。
4.可持續(xù)性原則
農業(yè)保險補貼是一項長期的財政支農政策，因此，在制定農業(yè)保險財政補貼機制時要考慮到可持續(xù)性，即各級政府財政支出的可持續(xù)性。
5.適度化原則
對農業(yè)保險的保費補貼幅度的多項研究表明，在參與率較低的情況下，政府的保費補貼支出確實能夠提高農業(yè)保險的參與率，然而，在沒有強制投保等因素制約的情況下，如果政府僅僅通過不斷提高保費補貼來提高農業(yè)保險參與率，很難達到預期的效果。高額保費補貼對提高農業(yè)保險參與率的作用有限，也就是說，農業(yè)保險的保費補貼有一個適度的問題，并非越高越好。
6.全局性原則
對農業(yè)保險進行補貼時，要考慮多方面的需求，而不應僅局限于對保費的補貼，還應包括對保險公司經營管理費、再保險的補貼和巨災風險基金的建立等方面。
三.設計農業(yè)保險中長期補貼機制的建議
基于對目前農業(yè)保險財政補貼機制存在問題的分析，伴隨著農業(yè)保險的不斷發(fā)展和農戶對農業(yè)保險需求的變化，建議在制定農業(yè)保險中長期財政補貼機制時考慮以下幾個方面。
1.在提高農業(yè)保險保障水平的基礎上，等級化保障水平
從近20年來農民收入結構的變化來看，農民有提高收入水平的強烈愿望，僅僅保障農業(yè)生產成本的保險產品供給已經不能適應農戶的有效需求。因此，提高農業(yè)保險的保障水平是農業(yè)保險中長期補貼機制設計要首要考慮的問題，可以借鑒其他國家的做法和經驗，變成本保險為產量保險。
由于不同地區(qū)農戶經營的多樣性及農戶收入水平的差異性，不同地區(qū)的不同類型農戶也會有不同的支付能力，為了給農戶提供更多的選擇，使得農業(yè)保險產品能夠有更強的針對性，能夠更好的服務于不同類型的農戶，建議借鑒美國經驗，設定不同的保障水平等級。
2.有步驟地降低財政對保費的補貼比例，優(yōu)化補貼結構
針對我國財政保費補貼比例較高的現(xiàn)實，結合國外成功經驗，即高額保費補貼對提高農業(yè)保險參與率的作用有限，在農民的保險意識和農業(yè)保險的覆蓋面提高到一定程度之后，應該有步驟地降低對保費的補貼比例，增加其他方面的補貼。如對于經營農業(yè)保險業(yè)務的保險公司除了免征營業(yè)稅和印花稅外，應給予經營管理費的補貼和超賠補貼，同時也應對再保險進行補貼等，進一步完善農業(yè)保險財政補貼機制，促進農業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展。
3.建立中央財政支持下的統(tǒng)一巨災風險風散機制
在農業(yè)生產規(guī)模化、產業(yè)化的新形勢下，重特大自然災害日益成為嚴重影響現(xiàn)代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農民增收與農村穩(wěn)定的因素，建立巨災保險制度對于農業(yè)生產迫在眉睫。我國目前的農業(yè)巨災風險分散都是以省為單位開展的，主要有超賠封頂、提供再保險、保險公司自提積存巨災風險準備金等方式。這些方式風險分散范圍小，且受到地方財政以及保險公司經營狀況的影響，只有建立了中央一級的巨災風險管理制度，局部地區(qū)的農業(yè)保險經營風險才能在全國范圍內進行有效分散，各地農業(yè)保險的經營水平和可持續(xù)性也將大大提高。
作者：王秀芬中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所 副研究員
桂公網安備45010702001022號